Бундесрат (Германская империя)

Бундесрат
нем. Bundesrat
Тип
Тип	верхняя палата федеральный орган государственной власти
Государство	Северогерманский союз (1867—1871) Германская империя (1871—1919)
История
Дата основания	1867
Дата упразднения	1919
Преемник	Рейхсрат
Структура
Членов	43 (1867—1871 гг.) 58 (1871—1911 гг.) 61 (1911—1919 гг.)
Зал заседаний
Зал заседаний бундесрата в здании рейхстага (1889 год)

Бундесра́т (нем. Bundesrat, дословно: «союзный совет») — один из федеральных органов государственной власти Северогерманского союза и Германской империи, действовавший с 1867 по 1919 год и выполнявший законодательные, исполнительные и судебные функции^[1]. Союзный совет не был вопреки достаточно распространённому в российской традиции мнению верхней палатой германского парламента, даже если участие его в законотворческой деятельности и могло привести к таким выводам^[1]. Бундесрат — представительный орган государств-участников союза на федеральном уровне, первоначально состоявший из 43 членов, а с образованием империи — из 58. После того, как 31 мая 1911 года в его состав были введены три представителя Эльзаса-Лотарингии, ставшей из имперской земли (нем. Reichsland) новым союзным государством^[2], состав бундесрата увеличился до 61 члена. Заседания союзного совета были закрытыми^[3] и по окончании строительства здания рейхстага проводились в его юго-восточном крыле.

К историческим предшественникам бундесрата можно отнести^[4]:

• рейхстаг Священной Римской империи, с 1663 по 1806 год на постоянной основе заседавший в Регенсбурге
• союзный сейм (бундестаг) Германского союза, заседавший с 1815 по 1866 год во Франкфурте и Аугсбурге
• ежегодно собиравшаяся генеральная таможенная конференция (нем. Generalzollconferenz) Германского таможенного союза,

а так же нереализованные на практике проекты:

• палаты государств (нем. Staatenhaus) из конституции Германского рейха 1849 года
• союзного совета (нем. Bundesrat) из предложений Австрии по реформированию Германского союза (нем. Reformakte des Deutschen Bundes) 1863 года.

Экономическое, политическое и военное усиление Пруссии, ставшей после побед над Данией в 1864 году и над Австрийской империей в 1866 году доминирующей державой на территории Центральной Европы, решило германский вопрос в пользу его малогерманского варианта^[5]. Подписанный 18 августа 1866 года договор^[нем.] между Пруссией и другими северогерманскими государствами привёл к образованию временного Августовского альянса (нем. Augustbündnis)^[6], который был преобразован в Северогерманского союз после вступления в силу конституции этого государственного образования 1 июля 1867 года^[7]. В Основах новой союзной конституции (нем. Grundzüge einer neuen Bundesverfassung), 10 июня 1866 года пересланных Бисмарком, тогда министр-президентом Пруссии, правительствам Германского союза для ознакомления^[5] и ставших фундаментом основного закона создаваемого союза, будущий союзный совет ещё не упоминался^[8]. Однако, уже в предоставленном на рассмотрение конституционного рейхстага проекте конституции Северогерманского союза впервые появляется понятие «союзный совет»^[9]. Сам Бисмарк хотел, чтобы по своей форме представительный орган союзных государств в максимальной степени напоминал бундестаг Германского союза, заметив, что «чем больше опираешься на старые формы, тем легче будет сделать всё дело»^[1]. Позднее, при образовании империи в 1871 году, он настоял против переименования бундесрата в «рейхсрат» (нем. Reichsrat, то есть имперский совет), так как хотел подчеркнуть союзный характер этого органа^[10].

Германская федерация, в которой пять шестых населения были прусскими гражданами, получила название «союз неравных»^[11] или — более иронично — «союз собаки и блох на её спине»^[1]. Распределение голосов в бундесрате между отдельными государствами союза было произведено не по количеству их жителей, а по их площади^[3] и ориентировалось на представительство в пленуме бывшего Германского союза (ст. 6 конституции). При этом от Пруссии, площадь и население которой составляли более 80 % от союзных^[12][13], в нём было лишь 17 представителей от общего числа в 43, то есть менее 40 %. Бисмарк признавался, что распределение согласно населению привело бы к тому, что у остальных союзных государств не было бы интереса в подобном органе^[14]. Но хотя в союзном совете Пруссия и не обладала большинством голосов, а с присоединением южногерманских государств её доля стала ещё меньше, в реальности же ни по одному важному вопросу её позиция не была заблокирована другими членами бундесрата^[15].

Распределение голосов (всего 43)
в бундесрате Северогерманского союза:

       Пруссия (17 голосов)
       Саксония (4 голоса)
       Мекленбург-Шверин (2 голоса)
       Брауншвейг (2 голоса)
       Остальные (по одному голосу)

Распределение голосов (всего 58)
в бундесрате Германской империи:

       Пруссия (17 голосов)
       Бавария (6 голосов)
       Саксония (4 голоса)
       Вюртемберг (4 голоса)
       Баден (3 голоса)
       Гессен (3 голоса)
       Мекленбург-Шверин (2 голоса)
       Брауншвейг (2 голоса)
       Остальные (по одному голосу)

Положения конституции Северогерманского союза за исключением незначительных деталей были полностью переняты в конституцию Германской империи, в которой бундесрату посвящался отдельный раздел и многочисленные упоминания в остальной части текста, в том числе:

• статья 5 провозглашала, что законодательство в империи осуществляется бундесратом и рейхстагом. Для принятия закона необходимо простое большинство голосов в обоих этих органах.
• ст. 6 определяла представительство государств-членов империи в союзном совете
• ст. 11 требовала от императора при объявлении войны получать согласие бундесрата (кроме случаев отражения нападения на империю)
• ст. 15 указывала, что председателем союзного совета и управляющим его делами является имперский канцлер
• ст. 19 наделяла бундесрат полномочиями принимать решения по принуждению государств-участников к выполнению их обязательств в рамках имперской конституции
• ст. 72 обязывала канцлера ежегодно представлять союзному совету отчёт о расходах имперского бюджета
• ст. 76 относила к компетенции бундесрата разрешение конфликтов между государствами внутри империи.

При вотировании отдельные государства могли отдавать все причитавшиеся им голоса только единым пакетом: либо «за», либо «против» (ст. 6). Все решения принимались простым большинством, при равенстве голосов решающей становилась позиция канцлера — председателя совета (ст. 7).

Представители государств в бундесрате получали дипломатическую защиту и право выступления в рейхстаге, при этом одновременно быть членами обоих этих органов не разрешалось (ст. 9 и 10). Оскорбление бундесрата или его членов преследовалось по закону (ст. 74). Любое изменение в конституцию Германской империи при его рассмотрении в союзном совете могло быть заблокировано 14 голосами, поданными «против» (ст. 78).

Бундесрат образовывал следующие постоянные комитеты (ст. 8), в рамках каждого из которых ни один штат не мог иметь больше одного голоса:

• (политико-правовые вопросы)
  •  Комитет по иностранным делам (Ausschuß für die auswärtigen Angelegenheiten)
  •  Комитет по вопросам юстиции (Ausschuss für Justizwesen);
  •  Комитет по делам сухопутной армии и крепостей (Ausschuss für das Landheer und die Festungen);
  •  Комитет по морским вопросам (Ausschuss für das Seewesen);
• (экономические вопросы)
  •  Комитет по железным дорогам, почтам и телеграфам (Ausschuss für Eisenbahnen, Post und Telegraphen);
  •  Комитет по торговле (Ausschuss für Handel und Verkehr);
  •  Комитет по таможенным делам и налогам (Ausschuss für Zoll- und Steuerwesen);
• (процедурные вопросы)
  •  Комитет по вопросам аудита (Ausschuss für Rechnungswesen).

Бундесрат не задумывался как постоянно действующий орган и должен был собираться по мере необходимости (по тексту конституции: «ежегодно»). Хотя статья 12 основного закона наделяла императора правом созывать, открывать, отсрочивать и закрывать союзный совет, он не мог распоряжаться этим правом исключительно по своему усмотрению^[15], а согласно ст. 14 по требованию трети голосов бундесрата его созыв уже становился необходимостью. Ст. 24 наделяла бундесрат правом распускать рейхстаг (заручившись согласием кайзера). В действительности же инициатором подобного шага всегда был император, вносивший через канцлера своё предложение в совет, а потом лишь формально подтверждавший принятое союзным советом решение (по этой схеме были распущены 4 рейхстага из 13 выбранных)^[15].

Все законопроекты в рейхстаг (со своей стороны тоже обладавший законодательной инициативой) вносились бундесратом после их рассмотрения от имени императора (ст. 16), что на практике означало тесное взаимодействие союзного совета и имперских бюро (нем. Reichsamt, прообраза будущих министерств), глав которых назначал сам кайзер^[15]. Принятые в рейхстаге законы нуждались в одобрении бундесрата (таким образом, он обладал правом вето)^[16]. Кроме того, союзный совет издавал административные предписания и инструкции по исполнению законодательных актов, если такие процедуры не были прописаны в тексте самих законов (ст. 7).

Положения ст. 7 позволяли определять бундесрат одновременно как^[14]:

1. законодательный орган (нем. Gesetzgebungsorgan)
2. регулирующий орган (нем. Verordnungsorgan)
3. высший имперский суд (нем. oberstes Reichsgericht).

Поскольку по конституции бундесрат располагал как законодательными (нем. legislative), так и исполнительными (нем. exekutive) и судебными (нем. judikative) функциями^[17], то определить его место в классической системе разделения государственной власти достаточно сложно^[15]. Правомочна классификация бундесрата не как совместного органа государств, объединённых в Германскую империю, а как федерального органа, формировавшего общеимперскую волю^[15].

Союзный совет являлся олицетворением принципа федерализма в Германии и задумывался как противовес рейхстагу и препятствие на пути дальнейшей парламентаризации союза^[15], даже своего рода антипарламентаризм^[16]. Из-за того, что именно в бундесрате получил отражение федеральный характер германской империи, он назывался лучшим творением создателей конституции^[18]. Союзный совет был носителем суверенной имперской власти и не подчинялся напрямую императору как главе исполнительной власти, так как, даже сочетая в себе функции исполнительной власти, не был имперским министерством^[15]. По духу основного закона империи верховная власть в ней принадлежала не германскому кайзеру, а совокупности государств-участников союза, представленных в бундесрате^[19].

В целом, союзная и имперская конституции ставили бундесрат выше рейхстага^[15], хотя, учитывая непубличный и бюрократический характер работы союзного совета, в глазах общественности на первый план выдвигалась именно деятельность рейхстага^[1][16]. Бисмарк отмечал, что сознательно отказался от идеи двухпалатного парламента, чтобы не усложнять союзное законотворчество^[20]. В свете конституции бундесрат не был верхней палатой парламента уже потому, что его члены не имели свободного мандата (то есть должны были голосовать не по своему усмотрению, а согласно позиции пославших их правительств), а их членство в нём было не персональным, а лишь временным поручением пославших их стран^[15]. Таким образом, членами бундесрата были, по сути, не уполномоченные союзных государств, а сами эти государства, что позволяло назвать союзный совет палатой государств^[15].

Хотя по конституции бундесрат задумывался как высший федеральный орган, в действительности — не в последнюю очередь из-за сильной позиции канцлера — его роль была более или менее второстепенной^[17]. Принцип контрасигнатуры рейхсканцлера, а также его положение как высшего исполнительного чиновника империи, обрекало бундесрат на достаточно призрачное существование^[15]. Это подчёркивалось ещё и тем, что Бисмарк, являвшийся как канцлер председателем союзного совета, практически не принимал участия в его заседаниях (равно, впрочем, как и министры отдельных государств, представленных в бундесрате почти исключительно чиновниками высокого ранга)^[15].

• 
  Германский союз в 1866 году
• 
  Раздел конституции Северогерманского союза о бундесрате
• 
  Отто фон Бисмарк, первый союзный канцлер и председатель бундесрата
• 
  Раздел конституции Германской империи о бундесрате
• 
  Облатка для запечатывания корреспонденции бундесрата
• 
  Зал заседаний бундесрата
  (около 1894 г.)