Powiat (Polska)

Powiat – jednostka samorządu terytorialnego i podziału administracyjnego II stopnia w Polsce. Jednostką wyższego szczebla jest województwo, a niższego – gmina. Funkcjonowanie powiatów reguluje ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym^[1].

W Polsce jest 314 powiatów oraz 66 miast na prawach powiatu.

Historia

Etymologia

Termin „powiat” wywodzi się od „dnia wietnego”, czyli „wiecu”, zgromadzenia sądowego o z góry wyznaczonym terminie.

Królestwo Polskie

Po raz pierwszy powiaty w Polsce wprowadzono w drugiej połowie XIV wieku. Przejęły one część funkcji ograniczanej wówczas sieci kasztelanii. W systemie podziału terytorialnego kraju pojawiła się jednostka administracyjna większa od kasztelanii, zwana po łacinie districtus (dystrykt) i uwzględniana w tytulaturzu książęcym.

W końcu XIV w. funkcjonował już nowy system podziału terytorialnego, opierający się na ustroju sądowo-ziemskim. Jego podstawą była ziemia, składająca się z 2–3 powiatów sądowych. Należy sądzić, że ziemie powstały w wyniku podziału dystryktów. Dla każdej z ziem ustanowiono delegowany sąd książęcy, złożony z sędziego i podsędków oraz lokalnych urzędników. Sądy ziemskie nie miały stałych siedzib, ale dokonywały objazdów całego terytorium, zatrzymując się na pewien czas w znaczniejszych ośrodkach. Okolice tych ośrodków, przeważnie miejskich, wraz z mieszkańcami podległymi jurysdykcji sądów ziemskich utworzyły powiaty.

Oddzielny, dla każdej z ziem, zarząd majątkiem władcy spoczywał w rękach specjalnych rządców (łac. procuratores), zwanych od połowy XV wieku starostami. Starostowie posiadali rozległą władzę administracyjno-sądową; sądzili wszystkich, którzy dopuścili się przestępstw zagrażających spokojowi publicznemu. Do starosty należała również piecza nad wykonywaniem wyroków sądowych oraz ogólny nadzór nad aparatem skarbowym. Siedzibą starosty była początkowo stolica ziemi. W późniejszych czasach starostami nazywano także dzierżawców królewszczyzn (tzw. starostowie niegrodowi). Patrz też: urzędy ziemskie.

W późniejszym okresie powiaty istniały w dwujęzycznym Wielkim Księstwie Poznańskim, jako odpowiednik niemieckiego Kreis. W zaborze rosyjskim odpowiednikiem powiatów były ujezdy. W Galicji jednostkami administracyjnymi były dystrykty, a od 1867 – powiaty. Spis powiatów na ziemiach polskich pod zaborami można znaleźć w Słowniku geograficznym Królestwa Polskiego.

II Rzeczpospolita oraz PRL

 Zobacz też: Podział administracyjny II Rzeczypospolitej i Podział administracyjny Polski (1944–1975).

Powiaty funkcjonowały w okresie II Rzeczypospolitej, a później w PRL do 1975, kiedy to zlikwidowano duże województwa podzielone na powiaty, wprowadzając w ich miejsce 49 mniejszych województw.

Powiaty we współczesnej Polsce

Ramy prawne funkcjonowania

Podział województw na powiaty przywróciła reforma administracyjna 1999 roku, która weszła w życie 1 stycznia 1999.

Status powiatu w Polsce reguluje ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym^[1].

Powiat jest tworzony przez lokalną wspólnotę samorządową i odpowiednie terytorium^[2]. Lokalna wspólnota samorządowa stanowi składnik ludzki, a terytorium – składnik rzeczowy powiatu. Wspólnota lokalna to samoistny, niezależny od państwa byt, przede wszystkim taki, który jest podmiotem pierwotnym wobec państwa i jego struktury administracyjnej. Istnieją trzy grupy poglądów dotyczących rozumienia tego pojęcia:

• I grupa: na gruncie prawnym poza użyciem terminu „lokalna wspólnota samorządowa” nie nadano mu żadnej treści i nie rozwinięto go w przepisach ustaw^[3],
• II grupa: „lokalna wspólnota samorządowa” to termin socjologiczny i nie należy koncentrować na nim szczególnej uwagi, ponieważ uważana jest ona w tej nauce jako zbiorowość posiadająca wspólne terytorium, interakcje społeczne oraz oparta jest na silnych więziach emocjonalnych, co nie odgrywa znacznej roli w rozumowaniu pojęcia lokalnej wspólnoty samorządowej^[4],
• III grupa wskazuje na materialnoprawny aspekt pojęcia „lokalnej wspólnoty samorządowej”. Jest ona podmiotem administracji publicznej i nie stanowi tylko sumy mieszkańców powiatu, lecz również system wspólnych wartości i celów znajdujących swój wyraz w zadaniach wspólnoty i rozwijanych w ustawach szczególnych.

Do właściwego zrozumienia pojęcia lokalnej wspólnoty samorządowej należy uwzględnić termin „mieszkańca powiatu” (członka powiatowej wspólnoty), który może być rozpatrywany w dwóch ujęciach:

• materialnoprawnym – wszyscy ludzie zamieszkujący stale dany obszar (terytorium powiatu). Do oceny stałego zamieszkania nie stosuje się przepisu art. 25 kodeksu cywilnego^[5], ponieważ trudno jest zakwalifikować niepełnoletnich czy też ubezwłasnowolnionych całkowicie do grupy osób mogących mieć zamiar stałego pobytu;
• ustrojowo-politycznym – podmiot praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, mający zdolność zarządzania sprawami publicznymi o charakterze lokalnym, ale również podmiot odpowiedzialny za realizację zadań publicznych.

Potocznie stosuje się często terminy powiat ziemski i powiat grodzki. Rozróżnienie takie nie znajduje jednak podstaw w ustawie o samorządzie powiatowym. Bardziej poprawne jest mówienie o powiatach, czyli jednostkach samorządu obejmujących kilka gmin i posiadających własne organy, omówione w ustawie, oraz o miastach na prawach powiatu, w których organy samorządu gminnego mają również zadania i kompetencje samorządu powiatowego (niemniej miasta na prawach powiatu nawet w niektórych aktach prawnych nazywane są powiatami).

Zakres działania i zadania powiatu

Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:

• edukacji publicznej
• promocji i ochrony zdrowia
• pomocy społecznej
• wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej
• polityki prorodzinnej
• wspierania osób niepełnosprawnych,
• transportu zbiorowego i dróg publicznych,
• kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
• kultury fizycznej i turystyki,
• geodezji, kartografii i katastru,
• gospodarki nieruchomościami,
• administracji architektoniczno-budowlanej,
• gospodarki wodnej,
• ochrony środowiska i przyrody,
• rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,
• porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
• ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,
• przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,
• ochrony praw konsumenta,
• utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
• obronności,
• promocji powiatu,
• współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,
• działalności w zakresie telekomunikacji.

Ponadto:

• do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży,
• ustawy mogą określać inne zadania powiatu,
• ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat,
• powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu,
• zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin,
• ustawy mogą nakładać na powiat obowiązek wykonywania zadań z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.

Organy powiatu

Organ stanowiący – rada powiatu

 Zobacz też: rada powiatu.

Organem stanowiącym powiatu jest rada powiatu, złożona z radnych powiatu. Na czele rady stoi wybrany przez radę Przewodniczący rady powiatu.

Komisje rady powiatu wyłaniane są spośród członków rady powiatu i kontrolują działania władzy wykonawczej. Obligatoryjnie musi istnieć jedna komisja – rewizyjna (do kontroli spraw finansowych), komisje doraźne są powoływane w sytuacjach nagłych. W mieście na prawach powiatu ich zadania wykonują odpowiednio: rada miasta i prezydent miasta oraz komisje stałe i doraźne.

Oddzielnym gremium jest komisja bezpieczeństwa i porządku (niebędąca komisją rady powiatu), złożona z przedstawicieli samorządów, służb powiatowych oraz powołanych przez starostę ekspertów. Funkcjonuje ona także w mieście na prawach powiatu.

Organ wykonawczy – zarząd powiatu

 Zobacz też: zarząd powiatu i starosta.

Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, który liczy od 3 do 5 osób (zgodnie ze statutem danego powiatu). Przewodniczącym zarządu jest starosta. Poza nim, w skład zarządu wchodzi wicestarosta (zawsze jeden), a także pozostali członkowie zarządu (w liczbie od 1 do 3).

Starostę wybiera rada powiatu. Wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu wybiera rada powiatu na wniosek starosty.

Starosta i wicestarosta są zatrudnieni w starostwie powiatowym na podstawie wyboru, i z tego tytułu pobierają wynagrodzenie za pracę. Członkowie zarządu dzielą się na etatowych i nieetatowych - członkowie etatowi są zatrudnieni w starostwie na podstawie wyboru, a członkowie nieetatowi otrzymują dietę za udział w posiedzeniach zarządu. O tym, czy w danym powiecie członkowie zarządu są członkami etatowymi (i czy wszyscy, czy np. tylko jeden z nich), decydują zapisy statutu danego powiatu.

Starosta, wicestarosta i członkowie zarządu mogą, ale nie muszą, być jednocześnie radnymi powiatu.

Zgodnie z art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną (jednostki podporządkowane staroście) stanowią:

• starostwo powiatowe
• powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu
• jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

W mieście na prawach powiatu zadania zarządu powiatu wykonuje prezydent miasta.

Powiat w obrocie cywilnym i gospodarczym

Gospodarka finansowa powiatu oparta jest na uchwalanych przez radę powiatu: rocznym budżecie oraz wieloletniej prognozie finansowej^[6]. W ramach budżetu powiatu uchwalane są plany finansowe: starostwa powiatowego oraz pozostałych powiatowych jednostek budżetowych. Starostwo powiatowe oraz powiatowe jednostki budżetowe nie posiadają osobowości prawnej, ale mogą być pracodawcami w rozumieniu Kodeksu pracy^[7]. W przypadku umów cywilnoprawnych (zlecenia, o dzieło) zawieranych na potrzeby tych jednostek, stroną takiej umowy jest powiat^[8].

Do zaciągania zobowiązań w imieniu powiatu (zawierania umów) umocowani są: dwaj członkowie zarządu powiatu działający łącznie, jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd, albo jednoosobowo upoważniony pracownik starostwa powiatowego. Dyrektorzy powiatowych jednostek budżetowych mogą zostać upoważnieni przez zarząd powiatu do zawieranie w imieniu powiatu umów związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu^[9]. Do skutecznego zaciągnięcia zobowiązania niezbędna jest kontrasygnata skarbnika lub osoby przez niego upoważnionej^[10].

Kierownikiem zamawiającego w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego na potrzeby powiatu jest zarząd powiatu, lub osoba wyznaczona przez zarząd (np. starosta). Jeżeli powiatowa jednostka budżetowa udziela zamówienia związanego z jej własną działalnością, kierownikiem zamawiającego jest dyrektor tej jednostki^[11].

Statystyka

Dane statystyczne wg stanu na 1 stycznia 2023 r.^[12]:

• w statystyce Unii Europejskiej powiaty stanowią regiony NUTS 4^{[potrzebny przypis]}.
• w Polsce jest 314 powiatów oraz 66 miast na prawach powiatu, które są gminami, ale realizują także zadania powiatów. Razem 380.
• w Polsce jest 335 miast powiatowych, 45 z nich jest jednocześnie siedzibami powiatów i miastami na prawach powiatu.
• największe:
  • największym powiatem pod względem powierzchni jest powiat białostocki (2976,56 km²)
  • największym miastem na prawach powiatu pod względem liczby mieszkańców jest Warszawa (1 861 975), natomiast pod względem powierzchni Gdańsk (683 km²)
  • największym powiatem ziemskim pod względem liczby mieszkańców jest powiat poznański (442 680)
  • najgęściej zaludnionym powiatem jest powiat pruszkowski (722,64 osób/km²)
  • najgęściej zaludnionym miastem na prawach powiatu jest Warszawa (3600,1 osób/km²)
• najmniejsze:
  • najmniejszym powiatem pod względem powierzchni jest powiat bieruńsko-lędziński (158,14 km²)
  • najmniejszym miastem na prawach powiatu pod względem powierzchni jest miasto Świętochłowice (13,3 km²)
  • najmniejszym powiatem pod względem liczby mieszkańców jest powiat sejneński (18 802)
  • najmniejszym miastem na prawach powiatu pod względem liczby mieszkańców jest Sopot (32 276)
  • najrzadziej zaludnionym powiatem jest powiat bieszczadzki (18,24 osób/km²)
• Wszystkie powiaty w Polsce mają siedzibę w miastach. Ostatnią wsią będącą siedzibą powiatu były Mońki (do 1964 roku).

Nazwy powiatów

Miasta na prawach powiatu mają nazwy w formie mianownikowej identyczne z nazwami miast, które stanowią. Powiaty mają nazwę przymiotnikową składającą się z członu „powiat” i przymiotnika pochodzącego przeważnie od miasta stanowiącego siedzibę powiatu (np. powiat poznański)^[13]. Część przymiotnikowych nazw powiatów została jednak utworzona nieco inaczej:

• nazwa wskazuje również na inne miasto poza siedzibą powiatu (powiat bieruńsko-lędziński, powiat czarnkowsko-trzcianecki, powiat ropczycko-sędziszowski, powiat strzelecko-drezdenecki)
• nazwa wskazuje na kierunek położenia powiatu względem siedziby, znajdującej się w mieście na prawach powiatu (powiat łódzki wschodni, powiat warszawski zachodni do grudnia 2005 roku)
• nazwa zaczerpnięta jest od pasma górskiego (powiat bieszczadzki, powiat tatrzański, powiat karkonoski)
• nazwa pochodzi od sąsiedniego dużego miasta, ale siedzibą powiatu jest inne miasto (powiat gdański z siedzibą w Pruszczu Gdańskim, powiat warszawski zachodni, którego siedzibą od stycznia 2006 roku jest Ożarów Mazowiecki).

Dziesięć nazw powiatów powtarza się w różnych województwach, co może prowadzić do nieporozumień – bielski, brzeski, grodziski, krośnieński, nowodworski, opolski, ostrowski, średzki, świdnicki, tomaszowski. Nieformalnie dodaje się wtedy określenie województwa; np. powiat opolski (województwo lubelskie).

 Zobacz też: Powiaty i gminy o identycznych nazwach#Powiaty.

Listy powiatów

• lista powiatów w Polsce
• według kodów TERYT
• według numerów tablic rejestracyjnych

Zobacz też

• TERYT
• powiaty w Polsce od 1945
• powiaty w Polsce 1919–1939
• powiaty i gminy o identycznych nazwach
• podział administracyjny Polski
• podział administracyjny Polski (1975–1998)
• podział administracyjny Polski (1944–1975)

Przypisy